Na stronie Ministerstwa Rozwoju i Technologii pojawiła się informacja o prekonsultacjach projektu zmian Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zmian jest niemało i są istotne. Wszyscy się chyba zastanawiamy co tym razem z obecnej, już którejś z kolei próby ulepszenia tychże przepisów wyniknie. Dla mniej wtajemniczonych – obecna Ustawa z 2003 roku przechodziła już liczne modyfikacje. Wielokrotnie też kolejne ekipy próbowały ją wyrzucić do kosza i zastąpić nowymi przepisami – ale jak dotąd nic z tego nie wyszło. Obecne przepisy zostały skrytykowane z każdej możliwej perspektywy jako jedno ze źródeł coraz bardziej pogarszającego się stanu rodzimej przestrzeni, przez wielu określanego niezwykle pojemnym terminem chaosu. Bardzo zresztą możliwe że określanego słusznie, nawet jeśli termin jest wyjątkowo nieprecyzyjny. Stąd kolejne podejście próbuje znów poprawić obecny stan prawny.

Tak jak podkreśliłam na wstępie – temat jest obszerny, a zmiany istotne. W zasadzie jest to niemal nowa Ustawa. Na pewno wielu Kolegów się do nich będzie w różnych aspektach odnosić. Ja w niniejszym wpisie chciałabym pochylić się nad jednym tylko elementem, wywołanym przez Koleżankę specjalizującą się w prawie planistycznym, a odnoszącym się do zagadnienia udziału społecznego w procedurze opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mówi o tym Rozdział 1a Ustawy.

Oprócz dość dziwnie sformułowanego ustalenia informującego o tym, że “Prawo uczestniczenia w partycypacji społecznej przysługuje (…)” (dziwnego bo partycypacja i uczestnictwo to są synonimy) znajdujemy tam również iście kuriozalny zapis zawarty w punkcie 8g, a mianowicie:
“Art. 8g. 1. O sposobach, miejscach i terminach prowadzenia konsultacji społecznych wójt, burmistrz albo prezydent miasta ogłasza nie później niż w dniu rozpoczęcia konsultacji społecznych (…)”.
Przyznam, że po przeczytaniu tego punktu trochę poczułam się wywołana do tablicy. Komentarze większości Kolegów były dość sarkastyczne – szczęśliwie dobrze, że nie będziemy informować interesariuszy o możliwości wzięcia udziału w konsultacjach po ich zakończeniu.

Dalej (w art. 8h) znajdujemy również dostępne formy partycypacji:

“Art. 8h. 1. Formami konsultacji społecznych są:
1)     zbieranie uwag;
2)     spotkania otwarte, panele eksperckie lub warsztaty, poprzedzone prezentacją projektu aktu planistycznego;
3)     spotkania plenerowe lub spacery studyjne, zorganizowane na obszarze objętym aktem planistycznym;
4)     ankiety lub geoankiety;
5)     wywiady lub punkty konsultacyjne
2. Konsultacje społeczne prowadzi się z wykorzystaniem co najmniej formy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, jednej z form, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz jednej z form, o których mowa w ust. 1 pkt 3-5.
3. Dopuszcza się poszerzenie zakresu konsultacji społecznych, w tym o inne formy niż określone w ust. 1.”

Teoretycznie możliwym jest zbudowanie racjonalnie zaprojektowanego scenariusza udziału społecznego z wykorzystaniem tych elementów. Tyle tylko, że tak sformułowany katalog zawierający zarówno elementy formalne jak i mniej formalne – bez rozróżnienia – oraz zawarty w kolejnych punktach wymóg sporządzania szczegółowych protokołów z wszystkich działań, bez rozróżnienia form, może być rozumiany (na pewno będzie przez prawników) jako wymóg protokołowania elementów nieformalnych – np. spaceru badawczego. Nie jestem przekonana o tym czy potrzebnie – lepiej byłoby chyba dostępne formy jednak uporządkować i rozróżnić wymagania co do ich stosowania w praktyce.

Dlasza lektura tego rozdziału sugeruje niestety, że obecne zapisy nie wskazują aby formułujący przepisy rozumieli czemu ma owa partycypacja w tworzeniu dokumentów planistycznych służyć.

Zacznijmy może od początku, czyli od definicji. Bardzo wielu teoretyków i praktyków zajmujących się tym zagadnieniem definiuje partycypację społeczną w planowaniu przestrzennym jako zbiór metod, których podstawowym celem jest zapobieganie konfliktom, umożliwiających realizację zmian w zagospodarowaniu przestrzennym w sposób zgodny z oczekiwaniami społecznymi i taki aby umożliwić późniejszą identyfikację mieszkańców z miejscem zamieszkania. Bardzo ważnym celem partycypacji społecznej obok budowania konsensusu jest wspomaganie tworzenia kapitału społecznego, czyli sieci relacji pomiędzy ludźmi tworzonej wokół konkretnego miejsca.

W projekcie znajdujemy definicję ograniczoną do zaledwie udziału w procesie tworzenia opracowań planistycznych bez określenia celu tegoż udziału, porównaj: “Art. 8e. 1. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej odbywa się w sposób zapewniający aktywny udział społeczeństwa w działaniach podejmowanych przez gminę w tym zakresie, w szczególności poprzez składanie wniosków oraz uczestnictwo w konsultacjach społecznych, zwany dalej „partycypacją społeczną”.”

W punkcie 4 tego samego artykułu znajdujemy doprecyzowanie: “4. Partycypacja społeczna polega w szczególności na:
1)     poznaniu potrzeb, zebraniu stanowisk i pomysłów interesariuszy dotyczących polityki przestrzennej oraz wspólnym wypracowywaniu rozwiązań;
2)     prowadzeniu skierowanych do interesariuszy działań edukacyjnych i informacyjnych o istocie, celach, zasadach planowania i zagospodarowania przestrzennego, wynikających z ustawy;
3)     inicjowaniu, umożliwianiu i wspieraniu działań służących rozwijaniu dialogu między interesariuszami w ramach kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej;
4)     zapewnieniu udziału interesariuszy w przygotowaniu aktów planistycznych, w tym możliwości wypowiedzenia się;
5)     wspieraniu inicjatyw zmierzających do zwiększania udziału interesariuszy w kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej.”

Dobrze, że podjęto próbę doprecyzowania co należy rozumieć przez partycypację społeczną – tego ewidentnie dotychczas brakowała. W konsekwencji gminy lub władze miast nie decydowały się na realizację aktywności wykraczających poza wymagany katalog w ogóle. Tutaj taka próba się znalazła. Tyle że nadal nie ma wyjaśnienia po co obywatele mieliby w tworzeniu rzeczonych dokumentów uczestniczyć. TTen brak celu przekłada się niestety na możliwości realizacji wspomnianego działania według zdefiniowanych w konsultowanym projekcie reguł.

Trzeba jasno wyjaśnić, że proces uczestnictwa społecznego w działaniach planistycznych podlega dwóm logikom. Z jednej strony jest to proces projektowy, podobny do każdego innego procesu projektowego – a więc taki w którym przechodzimy od rozpoznania rzeczywistości, a więc analiz do sformułowania założeń – co jeszcze powinno być poprzedzone lub równoległe z ustaleniem wartości istotnych dla wszystkich stron. Etap analiz jest też doskonałą okazją do budowania relacji oraz jakże istotnej dla merytorycznego planowania edukacji. Kolejne kroki to opracowania projektu i dopiero konsultowanie tegoż. Sformułowanie założeń to coś znacznie większego niż jedynie zbieranie wniosków – wnioski mogą się bowiem z założenia różnić bo interesariusze mają przecież różne oczekiwania. Ten etap procesu został np. wprowadzony do prawodastwa francuskiego w roku 2000 jako obowiązkowy. Stało się tak w wyniku licznych protestów oraz dyskusji przy okazji dwóch istotnych procesów, a mianowicie budowy elektrowni atomowych oraz prowadzenia dróg szybkiego ruchu i autostrady (słynna Autoroute du soleil) na połudnu Francji. Potem można angażować społeczność lokalną we wspólne opracowanie strategii wdrażania projektu. Czy nawet w samą realizację ustaleń planu – co się zdarza, mieszkańcy niekiedy są gotowi partycypować w utrzymaniu osiedlowej zieleni, czy lokalnie inwestować. Nie zapominajmy poza tym o tym, że interesariusze to przecież również deweloperzy.

Z drugiej strony mamy tutaj do czynienia z procesem politycznym. W którym różne strony wywierają naciski na władze lokalne. Aby zapewnić udział wszystkich interesariuszy w procesie koniecznym jest zrównanie ich praw. Tak aby mieszkańcy – osoby prywatne – miały tyle samo do powiedzenia co deweloperzy dysponujący kapitałem. Jednocześnie tak aby władza lokalna nie reprezentowała interesów tych ostatnich. Bo wtedy wkraczamy w zakres rozmaitych form tzw. “partycypacji ” które już w 1969 roku opisała Sherry Arnstein w bardzo znanym artykule Drabina partycypacji społecznej – poniżej. “Partycypacji” – zwróćcie proszę uwagę na cudzysłów – ponieważ termin bywa często wykorzystywany dla określenia praktyk, które z rzeczywistym zaproszeniem mieszkańców do współdecydowania o przestrzeni mają niewiele wspólnego.

Negatywne praktyki o których mowa to te, które znajdujemy na dolnych szczeblach drabiny. Są tutaj manipulacja – informowanie w dniu rozpoczęcia konsultacji jest tego klasycznym niemal przykładem. Terapia – tutaj cytowana powyżej “możliwość wypowiedzenia się” jest symptomatyczna. Nie wiemy co z tymi wypowiedziami ma się następnie zdarzyć. Dalej mamy różne formy tzw. tokenizmu, czyli zapraszania do współpracy jedynie nielicznych – co może być efektem celowego, graniczącego z manipulacją działania, lub po prostu efektem braku kompetencji. Nie ma w przedłożonym do konsultacji projekcie żadnych form zapobiegania takim zniekształceniom tego czym partycypacja stać się powinna. Daleko im do partnerstwa, o którym od wielu lat mówi się jako o najwyższym możliwym do osiągnięcia ideale uczestnictwa.

Mówi się tak ponieważ powyższy schemat zawiera jeszcze dwa poziomy, o których wiemy dzięki upływowi czasu i zebranym doświadczeniom, że są utopijne. Sformułowany w latach 70-tych był wyrazem fascynacji ideami lewicowymi – co widać w jego najwyższych szczeblach. My w tej części Europy doskonale wiemy, że władza ludu nie działa. Oraz o tym że ma niewiele wspólnego z demokracją. Wiemy również, że pewne elementy podejścia do praktyki “współpracy ze społeczeństwem”, “informowania społeczeństwa”, itd. nadal pozostają dość mocno osadzone w mentalności Kolegów (a zapewne też polityków), którzy owcześnie działali. Przyznać trzeba, że czytając obecny projekt, można odnieść wrażenie, że stosowany język oraz sformułowania są mocno osadzone w tamtych czasach. Taki zapewne wyraz nostalgii za sytuacją, w której planiści mogli o czymś decydować wobec braku mechanizmów rynkowych czy ograniczeniu roli własności prywatnej. Owszem niegdyś tak było – wtedy władze chociaż częściowo starały się kierować dobrem obywateli i zaspokajać ich potrzeby – choćby w kwestii mieszkalnictwa – i były w stanie to robić. Na marginesie – polecam doskonały film na ten temat – Bloki w reżyserii Konrada Królikowskiego.

Współcześnie takie myślenie może jedynie skutkować zaprzeczeniem demokratycznej procedury decydowania, w ramach której najsłabsi – a więc indywidualni mieszkańcy – pozostaną na straconych pozycjach. Z góry, na mocy prawa wykluczeni z gry o miasto. Docelowo zaspokojenie interesów wyłącznie deweloperów, a więc najsilniejszych graczy nie wróży dobrze jakości życia, zachowaniu wartości – takich jak ochrona przyrody czy dziedzictwa kultury – czy zaspokojeniu szeroko rozumianych wymogów dobra publicznego.

Muszę przyznać, że mam nadzieję, że nie przyjdzie nam krytykować skutków proponowanych zmian w ustawie. Oraz że uwagi, które zapewne nie tylko ja sformułuję w oparciu o powyższe przemyślenia zostaną przez twórców ustawy uwzględnione – a nie jedynie “wysłuchane”.